文作者梁浩、 陳少紅，工作單位系廣東省政府采購中心。文章發表于《中國政府采購》雜志2025年第4期。
本文分析了政府采購質疑的總體情況，對政府采購質疑多發的原因進行了探析。本文列舉了廣東省政府采購中心在風險防范及質疑處理方面的做法，對如何做好政府采購風險防范和質疑處理提出了建議。
質疑作為政府采購的一道防線，連接采購人、供應商、采購代理機構多方當事人，不僅是檢驗政府采購質量的標尺，也是優化營商環境的試金石。有鑒于此，透視政府采購質疑的現狀與制度運行不足，探析政府采購質疑產生的原因及風險化解的良性路徑，是現階段深化政府采購領域改革、推進政府采購高質量發展的重中之重。
一
政府采購質疑的總體情況分析
（一）質疑的數量呈現上升趨勢，并與信訪舉報制度的聯動進一步加強
近年來，隨著政府采購改革的深入推進和營商環境的不斷優化，供應商通過質疑方式維護自身權益的意識與日俱增。并且，受經濟形勢影響，越來越多的供應商聚焦政府采購領域，項目競爭愈發激烈，對中標、成交供應商的監督也隨之增強。在此背景下，政府采購質疑的數量總體較多并呈現上升趨勢。另外，當質疑已超出法定期限、質疑主體不適格或者基于匿名等因素考量，供應商往往選擇信訪舉報作為問題反映的補充路徑。質疑和信訪舉報制度的銜接聯動意味著質疑處理不能以“不符合受理條件”一回了之。有效防范和化解風險是新階段促進政府采購提質增效的關鍵。
（二）質疑事項呈現出多角度，并貫穿政府采購活動的全過程
以往，供應商側重于對采購結果質疑。中標供應商虛假響應、對評審得分不服、供應商涉嫌串通投標等問題是質疑的高發類型。但最近階段，供應商質疑的環節出現明顯前移。一方面，供應商對采購文件的質疑量大幅度增多，出現在一份質疑函中提出的質疑問題多達三十項的情況。采購文件中的技術參數、評審因素甚至是主觀分數、演示分數的占比，均成為供應商質疑的重點。另一方面，供應商對評審過程的關注也逐步增強。競爭對手在樣品遞交、報價、演示準備等過程是否合規，供應商往往成為監督的重要力量。同時，當采購代理機構、評標委員會電話告知供應商不通過資格性、符合性審查時，部分供應商當即遞交質疑函，在質疑的時間節點上顯得更加緊湊。
（三）質疑主體出現集中聯合情況，并和政府采購項目的特點緊密相連
預算金額高的政府采購項目備受關注。因此，質疑數量往往項目預算金額、參與的供應商數量呈正相關。信息化、物業服務等類型的政府采購項目，由于采購需求復雜、涉及面廣、投標供應商長期參與政府采購活動等原因，也屬于質疑的高發地帶。另外，部分供應商為了提高質疑成功的概率，采用了組團、聯合質疑的方式，希望借此引起采購人、采購代理機構的重視。針對同一事項、以相同的事實依據、以不同供應商的名義提出多份質疑函的情況時有發生，成為質疑率攀升不可忽視的一面。
二
對政府采購質疑情況的辯證思考
（一）政府采購質疑制度的價值功能
質疑是供應商維護合法權益的重要途徑，也是保障政府采購公平公正、提高政府采購質效、推動構建全國統一大市場的重要制度安排。詳言之，一是供應商往往熟悉所在市場經營領域，對競爭對手的情況更為了解，是打擊虛假響應、圍標串標、惡意低價競爭等行為的重要監督力量，有利于凈化行業風氣、推動政府采購領域的公平競爭。二是供應商質疑是檢驗政府采購活動是否合法合規的標尺，可以幫助采購人、采購代理機構查漏補缺，倒逼采購人、代理機構加強對政府采購重點難點問題的預估和防范，進而推動政府采購工作提質增效。三是鑒于交易活動的流動性，供應商也是各地政府采購活動最直接的感受者、見證者，其質疑意見能有效加強各地工作的借鑒和聯動，有利于破除地區壁壘，為全國統一大市場的構建增強內生動力。
（二）政府采購質疑制度運行的負面反思
盡管質疑制度自設立以來，就承擔著發揮政府采購政策功能、保障政府采購公平公正等重要職能。但不可否認的是，質疑在現階段的運行中部分偏離了原來的制度設計初衷。
部分供應商維權存在誤區，以質疑作為情緒疏導的手段，一旦項目未中標就以項目評審不公平、中標供應商虛假應標等為由質疑，要求重新復核全部評分情況。部分供應商不滿評審結果，便以中標供應商的投標產品主觀倒推采購文件的設置具有傾向性，以此希望從源頭上否認采購結果，重新開展采購活動。更有甚者，部分供應商因不滿被質疑，對參與項目的其他供應商進行“報復式”質疑。與此同時，供應商的質疑事項也常常未能附上相關證據材料或有效線索。“我方猜測”“合理推斷”等表述越來越多地出現在供應商質疑函的表述中。
誠然，大量攀升的質疑并沒有發揮原有的救濟保障作用，反而耗費了采購人、代理機構大量的時間和精力，成為影響政府采購良好秩序的一大困擾。
一
政府采購質疑的總體情況分析
（一）質疑的數量呈現上升趨勢，并與信訪舉報制度的聯動進一步加強
近年來，隨著政府采購改革的深入推進和營商環境的不斷優化，供應商通過質疑方式維護自身權益的意識與日俱增。并且，受經濟形勢影響，越來越多的供應商聚焦政府采購領域，項目競爭愈發激烈，對中標、成交供應商的監督也隨之增強。在此背景下，政府采購質疑的數量總體較多并呈現上升趨勢。另外，當質疑已超出法定期限、質疑主體不適格或者基于匿名等因素考量，供應商往往選擇信訪舉報作為問題反映的補充路徑。質疑和信訪舉報制度的銜接聯動意味著質疑處理不能以“不符合受理條件”一回了之。有效防范和化解風險是新階段促進政府采購提質增效的關鍵。
（二）質疑事項呈現出多角度，并貫穿政府采購活動的全過程
以往，供應商側重于對采購結果質疑。中標供應商虛假響應、對評審得分不服、供應商涉嫌串通投標等問題是質疑的高發類型。但最近階段，供應商質疑的環節出現明顯前移。一方面，供應商對采購文件的質疑量大幅度增多，出現在一份質疑函中提出的質疑問題多達三十項的情況。采購文件中的技術參數、評審因素甚至是主觀分數、演示分數的占比，均成為供應商質疑的重點。另一方面，供應商對評審過程的關注也逐步增強。競爭對手在樣品遞交、報價、演示準備等過程是否合規，供應商往往成為監督的重要力量。同時，當采購代理機構、評標委員會電話告知供應商不通過資格性、符合性審查時，部分供應商當即遞交質疑函，在質疑的時間節點上顯得更加緊湊。
（三）質疑主體出現集中聯合情況，并和政府采購項目的特點緊密相連
預算金額高的政府采購項目備受關注。因此，質疑數量往往項目預算金額、參與的供應商數量呈正相關。信息化、物業服務等類型的政府采購項目，由于采購需求復雜、涉及面廣、投標供應商長期參與政府采購活動等原因，也屬于質疑的高發地帶。另外，部分供應商為了提高質疑成功的概率，采用了組團、聯合質疑的方式，希望借此引起采購人、采購代理機構的重視。針對同一事項、以相同的事實依據、以不同供應商的名義提出多份質疑函的情況時有發生，成為質疑率攀升不可忽視的一面。
二
對政府采購質疑情況的辯證思考
（一）政府采購質疑制度的價值功能
質疑是供應商維護合法權益的重要途徑，也是保障政府采購公平公正、提高政府采購質效、推動構建全國統一大市場的重要制度安排。詳言之，一是供應商往往熟悉所在市場經營領域，對競爭對手的情況更為了解，是打擊虛假響應、圍標串標、惡意低價競爭等行為的重要監督力量，有利于凈化行業風氣、推動政府采購領域的公平競爭。二是供應商質疑是檢驗政府采購活動是否合法合規的標尺，可以幫助采購人、采購代理機構查漏補缺，倒逼采購人、代理機構加強對政府采購重點難點問題的預估和防范，進而推動政府采購工作提質增效。三是鑒于交易活動的流動性，供應商也是各地政府采購活動最直接的感受者、見證者，其質疑意見能有效加強各地工作的借鑒和聯動，有利于破除地區壁壘，為全國統一大市場的構建增強內生動力。
（二）政府采購質疑制度運行的負面反思
盡管質疑制度自設立以來，就承擔著發揮政府采購政策功能、保障政府采購公平公正等重要職能。但不可否認的是，質疑在現階段的運行中部分偏離了原來的制度設計初衷。
部分供應商維權存在誤區，以質疑作為情緒疏導的手段，一旦項目未中標就以項目評審不公平、中標供應商虛假應標等為由質疑，要求重新復核全部評分情況。部分供應商不滿評審結果，便以中標供應商的投標產品主觀倒推采購文件的設置具有傾向性，以此希望從源頭上否認采購結果，重新開展采購活動。更有甚者，部分供應商因不滿被質疑，對參與項目的其他供應商進行“報復式”質疑。與此同時，供應商的質疑事項也常常未能附上相關證據材料或有效線索。“我方猜測”“合理推斷”等表述越來越多地出現在供應商質疑函的表述中。
誠然，大量攀升的質疑并沒有發揮原有的救濟保障作用，反而耗費了采購人、代理機構大量的時間和精力，成為影響政府采購良好秩序的一大困擾。
三
政府采購質疑多發的原因探析
（一）采購源頭不合規
部分采購人的主體責任意識不強，在采購需求調查階段未能深入市場廣泛調研，對產品、服務的市場情況了解不夠細致，導致采購需求定位不準確，評審因素出現傾向性、排他性等情況。并且，在詢問處理環節，采購人往往不夠重視，對供應商發現的問題知而不改，最終導致矛盾上升。而對政府采購代理產生錯誤認識，也成為采購人責任意識弱化的直接原因。部分采購人錯誤地認為，采購項目由代理機構代理之后，風險也隨之轉移，對采購需求不明確、表意不準等問題置若罔聞。
（二）評審過程不嚴謹
根據《財政部關于印發<政府采購評審專家管理辦法>的通知》（財庫〔2016〕198號）第十二條“采購人或者采購代理機構應當從省級以上人民政府財政部門設立的評審專家庫中隨機抽取評審專家”的規定，現階段評審專家采用隨機抽取的方式最大限度地保證項目評審的公正性。然而，專家評審制度也存在諸多問題。首先，部分評審專家專業儲備不夠，對所在行業的了解程度遠不如參與項目的供應商，評審扣分理由缺乏說服力，難以令人信服。其次，評審專家的標準不統一。相同類型的兩個采購項目，相同的評分要求，但因評標委員會人員組成不同，對供應商同一份業績材料的認定出現截然不同的情況。“同案不同判”引發供應商不滿。最后，部分評審專家審查不仔細、不認真，未能按照采購文件的評審要求獨立判斷，一味追求評審效率，草草了事，出現分工評審、協商評審、評審錯誤等情況，增加了政府采購的質疑風險。
（三）采購從業人員不專業
政府采購是一項兼具知識性與技能性的活動，對從業人員的素質具有較高要求。但目前部分采購代理機構從業人員未與時俱進更新政府采購業務知識，專業性欠缺，與采購人的溝通交流不夠，不能準確識別采購文件中的風險和漏洞，導致采購文件出現重大偏差。另外，部分采購代理機構從業人員在項目評審過程中也存在組織不力的情況。采購從業人員對評審要求缺乏全面細致的了解、未及時準確記錄評審扣分原因、未制止評審專家的不當發言等，均是引發質疑的直接導火索。
（四）濫用質疑后果不明確
質疑作為供應商的法定救濟途徑，不應設定過高的受理條件。然而，供應商提出質疑的“零門檻、零成本”，卻成為供應商權利濫用的條件。在現階段，政府采購制度體系對質疑受理條件的規定不夠細致。即使供應商多次無理質疑、惡意質疑，采購人、采購代理機構也因無明確依據支撐，囿于風險而不得不受理。再者，政府采購現行制度體系對供應商濫用質疑權利，缺乏責任追究機制。即使中標供應商無端被質疑，也仍需花費時間、精力自證。雖然中標供應商多次向采購人、采購代理機構回復“對惡意中傷的行為，將依法維護公司合法權益”等類似聲明，但對質疑濫用的抑制作用微乎其微。
四
廣東省政府采購中心在風險防范及質疑處理方面的實踐
廣東省政府采購中心聚焦高質量發展目標，堅持“風險預防、糾紛化解”兩手抓，一方面，加強對政府采購全流程的風險管控，另一方面，著力打造規范高質的質疑處理新模式。
（一）構建“送法上門、服務回訪”的工作機制
強化與采購人的溝通交流，主動上門服務，為采購單位開展業務操作、風險防控等專題培訓，合力推進依法采購。延伸政府采購服務鏈條，定期開展采購當事人滿意度調查活動，邀請供應商對采購流程、服務質量、配套設施等方面進行評價，及時查找業務工作中存在的薄弱環節。
（二）優化“科技賦能、嚴格管理”的評審系統
錨定數字化、智慧化發展目標，構建遠程異地評審套件系統，多地聯動打造共聯共通共享的協作模式，實現專家簽到、評審、報告簽署全流程網辦。打造獨立評標艙模式，實現評審專家的物理間隔，有效保證評審過程的零干擾。完善視音頻系統，為每位評審專家配置單獨的記錄鏡頭，實時監測評審現場活動，實現評審全過程可追溯的視音頻記錄。
（三）踐行“全面發展、突出專長”的培訓方法
以每周質量分析會為交流平臺，梳理近期政府采購項目容易出現的風險點，通過典型案例釋法說理、舉一反三，提升從業人員的專業技能。設置專業化小組，從物業、空調打印機、電梯、汽車等十個領域區分人員培養，推動政府采購各品目的文件指南編制。
（四）堅持“強化溝通、充分說明”的質疑處理方式
接收質疑后，根據項目質疑情況及時請被質疑方說明情況、提供佐證材料，核實質疑問題。著手設立獨立的供應商接待室，面對面聽取質疑供應商的意見，強化與質疑供應商的溝通調解，防止矛盾激化。適時邀請原評審專家協助答復質疑，在質疑處理現場請原評審專家與供應商電話連線，解答質疑供應商的困惑。堅持政府采購重大疑難質疑問題聯席制度，會同專業律師團隊開展論證，提高質疑答復質量。
三
政府采購質疑多發的原因探析
（一）采購源頭不合規
部分采購人的主體責任意識不強，在采購需求調查階段未能深入市場廣泛調研，對產品、服務的市場情況了解不夠細致，導致采購需求定位不準確，評審因素出現傾向性、排他性等情況。并且，在詢問處理環節，采購人往往不夠重視，對供應商發現的問題知而不改，最終導致矛盾上升。而對政府采購代理產生錯誤認識，也成為采購人責任意識弱化的直接原因。部分采購人錯誤地認為，采購項目由代理機構代理之后，風險也隨之轉移，對采購需求不明確、表意不準等問題置若罔聞。
（二）評審過程不嚴謹
根據《財政部關于印發<政府采購評審專家管理辦法>的通知》（財庫〔2016〕198號）第十二條“采購人或者采購代理機構應當從省級以上人民政府財政部門設立的評審專家庫中隨機抽取評審專家”的規定，現階段評審專家采用隨機抽取的方式最大限度地保證項目評審的公正性。然而，專家評審制度也存在諸多問題。首先，部分評審專家專業儲備不夠，對所在行業的了解程度遠不如參與項目的供應商，評審扣分理由缺乏說服力，難以令人信服。其次，評審專家的標準不統一。相同類型的兩個采購項目，相同的評分要求，但因評標委員會人員組成不同，對供應商同一份業績材料的認定出現截然不同的情況。“同案不同判”引發供應商不滿。最后，部分評審專家審查不仔細、不認真，未能按照采購文件的評審要求獨立判斷，一味追求評審效率，草草了事，出現分工評審、協商評審、評審錯誤等情況，增加了政府采購的質疑風險。
（三）采購從業人員不專業
政府采購是一項兼具知識性與技能性的活動，對從業人員的素質具有較高要求。但目前部分采購代理機構從業人員未與時俱進更新政府采購業務知識，專業性欠缺，與采購人的溝通交流不夠，不能準確識別采購文件中的風險和漏洞，導致采購文件出現重大偏差。另外，部分采購代理機構從業人員在項目評審過程中也存在組織不力的情況。采購從業人員對評審要求缺乏全面細致的了解、未及時準確記錄評審扣分原因、未制止評審專家的不當發言等，均是引發質疑的直接導火索。
（四）濫用質疑后果不明確
質疑作為供應商的法定救濟途徑，不應設定過高的受理條件。然而，供應商提出質疑的“零門檻、零成本”，卻成為供應商權利濫用的條件。在現階段，政府采購制度體系對質疑受理條件的規定不夠細致。即使供應商多次無理質疑、惡意質疑，采購人、采購代理機構也因無明確依據支撐，囿于風險而不得不受理。再者，政府采購現行制度體系對供應商濫用質疑權利，缺乏責任追究機制。即使中標供應商無端被質疑，也仍需花費時間、精力自證。雖然中標供應商多次向采購人、采購代理機構回復“對惡意中傷的行為，將依法維護公司合法權益”等類似聲明，但對質疑濫用的抑制作用微乎其微。
四
廣東省政府采購中心在風險防范及質疑處理方面的實踐
廣東省政府采購中心聚焦高質量發展目標，堅持“風險預防、糾紛化解”兩手抓，一方面，加強對政府采購全流程的風險管控，另一方面，著力打造規范高質的質疑處理新模式。
（一）構建“送法上門、服務回訪”的工作機制
強化與采購人的溝通交流，主動上門服務，為采購單位開展業務操作、風險防控等專題培訓，合力推進依法采購。延伸政府采購服務鏈條，定期開展采購當事人滿意度調查活動，邀請供應商對采購流程、服務質量、配套設施等方面進行評價，及時查找業務工作中存在的薄弱環節。
（二）優化“科技賦能、嚴格管理”的評審系統
錨定數字化、智慧化發展目標，構建遠程異地評審套件系統，多地聯動打造共聯共通共享的協作模式，實現專家簽到、評審、報告簽署全流程網辦。打造獨立評標艙模式，實現評審專家的物理間隔，有效保證評審過程的零干擾。完善視音頻系統，為每位評審專家配置單獨的記錄鏡頭，實時監測評審現場活動，實現評審全過程可追溯的視音頻記錄。
（三）踐行“全面發展、突出專長”的培訓方法
以每周質量分析會為交流平臺，梳理近期政府采購項目容易出現的風險點，通過典型案例釋法說理、舉一反三，提升從業人員的專業技能。設置專業化小組，從物業、空調打印機、電梯、汽車等十個領域區分人員培養，推動政府采購各品目的文件指南編制。
（四）堅持“強化溝通、充分說明”的質疑處理方式
接收質疑后，根據項目質疑情況及時請被質疑方說明情況、提供佐證材料，核實質疑問題。著手設立獨立的供應商接待室，面對面聽取質疑供應商的意見，強化與質疑供應商的溝通調解，防止矛盾激化。適時邀請原評審專家協助答復質疑，在質疑處理現場請原評審專家與供應商電話連線，解答質疑供應商的困惑。堅持政府采購重大疑難質疑問題聯席制度，會同專業律師團隊開展論證，提高質疑答復質量。
五
對政府采購風險防范和質疑處理的建議
（一）落實采購人主體責任，從源頭提升采購文件編制質量
采購文件的編制質量直接關系整個采購活動能否順利進行。因此，要引導采購人自覺落實主體責任，以優化營商環境、服務統一市場、推動高質量發展為導向，科學編制采購需求，從采購源頭加強風險防范。代理機構要引導采購人科學厘清代理雙方的權責關系，以專業的服務效能加強對采購人的普法宣傳，幫助采購人準確識別采購風險，提升采購文件編制質量。深入開展行業發展研究，推進采購文件編制的標準化建設，制定政府采購示范文本，提升政府采購的標準化、數字化、規范化水平。
（二）加強評審現場組織，探索實施專家評價制度
建立完善可追溯的評審打分記錄機制，詳細記錄并存檔評審扣分原因，以提高評審專家打分的嚴謹性、審慎性。加強評審現場的紀律監督，對評審專家分工評審、協商評審等行為及時制止。
探索實施專家評價制度，在項目評審結束后，由采購人、采購代理機構對專家評審、協助處理質疑等情況進行打分評價。加強與財政部門的工作反饋，對于錯評、漏評等評審不嚴謹情況，推動列入專家考核標準和責任追究機制，壓實專家對評審結果終身負責的意識。
（三）構建動態資料數據庫，夯實政府采購專業基礎
收集財政部門發布的指導性案例，動態更新政府采購領域政策規定及熱點解讀，并定時向評審專家推送，推動評審標準統一。搭建業務交流平臺，針對政府采購中存在的焦點問題、共性問題，加強各地政府采購單位的研討，促進共同進步。細化政府采購從業人員考核指標，將專業素養、責任意識與考核掛鉤，堅持正向激勵與反向懲處并重，在強化監管的過程中營造勤勉、擔當的良好從業氛圍。
（四）引導供應商規范維權，完善采購糾紛處理機制
發揮行業組織作用，加強行業信用體系建設，鼓勵行業組織通過普法宣傳、培訓交流等多種方式加強對供應商的培訓，引導供應商依法、規范維權。從制度上完善質疑受理條件，細化供應商提交質疑的實質要求，在質疑受理環節把好入門關卡，集中資源解決正當的質疑請求。利用數據分析等現代信息技術，從質疑數量、質疑內容、質疑處理結果等維度探索加強對惡意質疑的區分，及時約談有惡意質疑傾向的供應商，加強與行業主管部門的溝通反饋，推動惡意質疑與惡意投訴處理規則的銜接。完善調解溝通機制，重視供應商在詢問階段提出的問題，早解釋、早處理，避免上升為質疑。在質疑處理的具體個案中，注重剖析本質、強化溯源，分析爭議背后的認知差異，著力從源頭上消除燃點。
五
對政府采購風險防范和質疑處理的建議
（一）落實采購人主體責任，從源頭提升采購文件編制質量
采購文件的編制質量直接關系整個采購活動能否順利進行。因此，要引導采購人自覺落實主體責任，以優化營商環境、服務統一市場、推動高質量發展為導向，科學編制采購需求，從采購源頭加強風險防范。代理機構要引導采購人科學厘清代理雙方的權責關系，以專業的服務效能加強對采購人的普法宣傳，幫助采購人準確識別采購風險，提升采購文件編制質量。深入開展行業發展研究，推進采購文件編制的標準化建設，制定政府采購示范文本，提升政府采購的標準化、數字化、規范化水平。
（二）加強評審現場組織，探索實施專家評價制度
建立完善可追溯的評審打分記錄機制，詳細記錄并存檔評審扣分原因，以提高評審專家打分的嚴謹性、審慎性。加強評審現場的紀律監督，對評審專家分工評審、協商評審等行為及時制止。
探索實施專家評價制度，在項目評審結束后，由采購人、采購代理機構對專家評審、協助處理質疑等情況進行打分評價。加強與財政部門的工作反饋，對于錯評、漏評等評審不嚴謹情況，推動列入專家考核標準和責任追究機制，壓實專家對評審結果終身負責的意識。
（三）構建動態資料數據庫，夯實政府采購專業基礎
收集財政部門發布的指導性案例，動態更新政府采購領域政策規定及熱點解讀，并定時向評審專家推送，推動評審標準統一。搭建業務交流平臺，針對政府采購中存在的焦點問題、共性問題，加強各地政府采購單位的研討，促進共同進步。細化政府采購從業人員考核指標，將專業素養、責任意識與考核掛鉤，堅持正向激勵與反向懲處并重，在強化監管的過程中營造勤勉、擔當的良好從業氛圍。
（四）引導供應商規范維權，完善采購糾紛處理機制
發揮行業組織作用，加強行業信用體系建設，鼓勵行業組織通過普法宣傳、培訓交流等多種方式加強對供應商的培訓，引導供應商依法、規范維權。從制度上完善質疑受理條件，細化供應商提交質疑的實質要求，在質疑受理環節把好入門關卡，集中資源解決正當的質疑請求。利用數據分析等現代信息技術，從質疑數量、質疑內容、質疑處理結果等維度探索加強對惡意質疑的區分，及時約談有惡意質疑傾向的供應商，加強與行業主管部門的溝通反饋，推動惡意質疑與惡意投訴處理規則的銜接。完善調解溝通機制，重視供應商在詢問階段提出的問題，早解釋、早處理，避免上升為質疑。在質疑處理的具體個案中，注重剖析本質、強化溯源，分析爭議背后的認知差異，著力從源頭上消除燃點。